7月17日，广东省国土资源厅发布《关于完善工业用地供应制度促进供给侧结构性改革的试行意见(试行)》，对供给侧结构性改革，工业企业用地成本，工业用地有效供给，工业用地节约集约利用和工业企业转型升级进行了指导。

《试行意见》沿袭了国土资源部办公厅于2016年10月28日发布的《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号)(以下简称“《工作指引》”)和国土资源部于2016年11月11日发布的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016〕147号)(以下简称“《指导意见》”)的精神，同时也对很多条款作出了细化以至于突破。

对传统房地产企业而言，在新一轮全国范围内的“土改”政策形式下，转变传统的拿地和开发思路，将城市更新与产业升级融合发展，借力产业通道，与产业经济体结盟，或将成为开发商转型升级的新模式、新路径。这种模式和路径将不再是招拍挂的高价竞地，也不是纯粹单一的住宅和商业的开发。在这种模式和路径下，开发商、政府、产业实体经济主体、原工厂主、村集体等关系或利益格局将被重塑。今年6月，深圳市供给侧结构性改革去库存2017年度行动计划中提到，要加大居住用地供应力度，加快土地整备与用地出让。具体包括，优化土地功能、盘活低效用地，提高居住用地比例，持续增加住房用地供应；加快用地选址工作，加快征地返还用地出让工作，加快土地整备，加快居住用地供应。过去，开发商集中精力在造“居住新城”，而未来，借助产城融合的契机，开发商有望成为“产业新城”的主力军。在十三五规划中，深圳城市更新面积预计可达30平方公里，预计更新工业区100个，可释放M0创新型产业用地达675公顷，这些城市更新的土地为产业园区用地提供大量的供应。

规划

到2020年工业用地

不少于270平方公里

基于夯实实体经济的需要，国家及地方政策出台了一系列鼓励产业发展的政策，包括产业用地政策，全面启动包括土地利用制度在内的供给侧改革。除了在净地供应方面优先保障产业需求外，释放包括旧工业区、城中村、旧城区在内的城镇低效用地为产业升级改造腾挪空间亦是产业用地的重要来源。

6月27日，深圳市定向出让位于深圳湾超级总部基地的三块商业服务用地，对象分别是中兴通讯、中国电子、神舟数码，其楼面价分别为18653元/平方米、16331元/平方米、17602元/平方米。楼面价出来后，业界直呼其是“地板价”。

“我赞成深圳花大力气引进高科技企业，那攸关一座城市未来的发展前途。”深圳地产评论人朱文策指出，深圳最近的几年里，成本是上升最快的时候，恰恰也是对优质企业吸引力最强的时候。同样，对于人才也是如此。房价这几年是上升最恐怖的时候，但对人口的吸引力未减反增。

根据规划，2020年深圳建设用地上限为976平方公里，从建设用地总量上看，未来10年，深圳全市净增建设用地指标不足60平方公里。而有规划人士此前对媒体表示，新一版城市总体规划的制定对于产业发展有较明显的倾斜，到2020年，工业用地规模不少于270平方公里，占城市建设用地比例不低于30%。

从2017年度实施计划建设用地供应结构表来看，除了包括交通、教育、医疗在内的民生设施用地占50 .4%排在首位以外，产业用地与商业服务用地(含总部经济用地)之和为22.3%，远超过包括商品住房与保障性安居工程在内的居住用地的16.1%。当然，还有预留指标的11.1%，但这部分是作为机动项，用于重点保障重大民生工程及重大产业项目，其导向仍包含了产业。

对此，也有业内人士表示担心，由于深圳土地供应上更侧重于产业发展，面对巨大的居住需求，可能导致房价进一步提高，其后果是制约深圳城市发展。建筑评论人、悦行城市联合发起人李程指出，深圳对移民几乎不设门槛，更多年轻人在来的路上，现状人口1650万-1800万人，远超总规2020年1200万人的控制规模。

解读

工业用地供给侧改革释放了哪些重要信号？

解读嘉宾：建纬(深圳)律师事务所律师贺倩明

1

明确新产业的认定方法

《工作指引》第五条指出地方各级资源主管部门编制下达土地利用计划时要根据国家产业政策和当地产业发展情况统筹安排用地计划指标。《试行意见》一方面将国家产业政策具体化，包含：《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》、《中国制造2025》、《国家战略性新兴产业“十三五”发展规划》和“互联网+”等国家鼓励发展的新产业、新业态政策。另一方面也提出以产业政策与本地实际相结合的方式来确定重点发展的新产业。

2

明确新产业优先安排用地供应的操作方式

《工作指引》第六条明确优先对三类重点产业安排用地供应，而《试行意见》则沿袭了该项要求，明确安排工业用地时以上述重点发展的新产业优先，并规定了具体操作方式为在“先存量、后增量”为原则下适度增加对新产业发展快、用地集约且需求大的地区的年度新增建设用地指标。

3

建立工业用地预申请制度

《试行意见》要求建立工业用地预申请制度，要求市、县国土资源主管部门及时了解工业用地需求状况并会同相关部门编制公布工业用地供应计划以纳入年度土地供应计划。并须适时组织相关单位对申请单位和个人的申请确定工业用地的相关条件，并编制具体土地供应方案。同时还鼓励有条件的地区研究建立工业用地供需信息平台。此外，还要求在前期开发中，严格遵守的农用地转用和土地征收的办理手续、加强土地储备管理等。

4

细化工业用地租赁制度，推行弹性年期出让

《工作指引》第八条，明确各类产业用地均可采取先租后让、租让结合方式使用土地，但也申明租赁期限不得超过二十年。《试行意见》要求大力推进上述方式并在合同内容、用地总年限、阶段性验收评估、土地使用手续和不动产权属证书的办理、土地整改和收回制度以及租赁续期使用制度，细化了先租后让方式的具体要求，并明确了租让结合方式的适用类型与使用年限。《试行意见》还突破了期限的限制，以弹性年期出让政策为政策方向：对于工业项目采取出让或租赁方式供应土地的，原则上不超过20年，但对于经地级以上市人民政府认定的国家、省重大产业项目、战略性新兴产业项目等，以认定的出让年期出让，最高不超过50年。此外，《试行意见》在鼓励租赁工业用地上提供了手续上的政策便利。

5

细化土地兼容复合利用的各项制度

《试行意见》要求在符合控制性详细规划的前提下，按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则，根据当地实际，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。而《工作指引》第七条对于兼容设施建筑面积比例不超过项目总建筑面积的15%的工业用地和科教用地可仍按原用途管理这一规定，《试行意见》也做出了细化规定：新产业工业项目用地中仍按工业用途管理的建筑包括生产服务、行政办公、生活服务设施；科教用地具体须可兼容研发与中试、科技服务设施与项目及生活性服务设施，且明确土地、房产不得分割转让；兼容用途的土地转让，应按主用途确定供应方式，在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。“主用途”的确定可依据《工作指引》第七条建筑面积占或功能的重要性确定，并将结论和理由写入供地方案以批准。

6

分类盘活利用存量用地

《试行意见》也强调了对于低效闲置工业用地盘活力度，要求全面清理低效闲置工业用地并制定促进高效开发利用的盘活利用方案。针对不同的情况也有不同的要求，包括鼓励边角地、夹心地等分散低效的工业用地整合利用。结合《指导意见》，此类难以独立开发的零星土地可一并进行改造开发同时符合面积的限制规定；对于符合国家产业政策因旧城区改建需要搬迁的工业项目，经审核批准，应在收回原国有土地使用权后以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地；此外，为鼓励原国有土地使用权人进行改造开发，《指导意见》和《实施意见》均对现有工业项目不改变用途前提下提高容积率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收土地价款等。

7

推动功能融合、产城融合

《工作指引》对社区养老服务设施等分散、规模小、有密切依附关系的产业配套设施作出相应规定，重视相应设施的服务功能。但《试行意见》已积极推动功能融合和产城融合。在符合城乡规划的前提下，将单一生产功能的开发区、产业转移园区(产业转移集聚地)、产业集聚区按照统一配套、依法供应、统筹管理的原则，适当安排建设用地用于商品零售、住宿餐饮、商务金融、城镇住宅等建设，推动相关区域从单一生产功能向城市综合功能转型。

8

明确相关部门在用地供应中的责任

《试行意见》要求各地建立政策实施部门联动机制和工业用地供后共同监管机制，配合国土资源主管部门的工作：投资或相关行业主管部门应提供项目符合条件证明文件以备后者登记备案执行；上述部门应当在土地供应成交后，要求土地使用者提交项目用地产业发展承诺书，作为签订合同的前提条件和关联部门的监管依据，并对承诺书的履行情况进行监督和适时通报；相关部门应对项目用地达不到约定要求的依法依约进行处置。

《工作指引》第十七条明确要求市、县国土资源管理部门应在土地供应前置条件的设置和落实，以及对于承诺书的监管过程中积极配合相关部门，主动商请、说明和提醒。在《试行意见》中要求其他部门配合国土资源主管部门的工作与此相互对应，分别明确了国土资源主管部门和相关部门的各自责任。

观点

A

工业用地供给侧改革 要兼顾“宜居”与“宜业”

建筑评论人、悦行城市联合发起人李程表示，在四区划定和五线控制的规划政策严格限定下，深圳去年开始再提保障“工业区块线”270平方公里用地(占深圳到最后全部900平方公里建设用地面积近1/3)，这个提法与整个城市发展转型实际是否一致？如果指标是刚性的，其提出依据是什么？

李程表示，目前讨论的主要焦点，变为对城市总规中“宜居”与“宜业”两大主旨的观点交锋。大致按身份标签分成两派观点：年轻、工薪族和学院的同学支持取消270平方公里“工业区块线”刚性要求的宜居选项。企业主、政协代表和中年人则坚持270平方公里“工业区块线”刚性要求必须确保以强调其所持的宜业观点。

李程认为，赞成死守“工业区块线‘270平方公里的’建制派”打着“没有就业就没有宜居”这个政治正确的旗号，实际忽略了深圳产业人口结构已经逆转的事实。深圳城市的平均年龄已经从1996年的24岁到今天的31岁，已经用事实证明了，高学历和受教育人群成为深圳城市的就业主力。深圳仅为北、上、广三市1/5至1/4的土地面积接纳了同等量级的人口，没有理由不把有限的土地资源更多用于改善城市的居住环境。

“可能有人要说‘工业线内土地并非只是建工厂、也可以通过城市更新转化为研发办公’，大家不妨问问自己：深圳究竟是缺住房呢还是缺写字楼？用远低于市场办公用房地价混进房地产市场的研发办公产品，某种意义上真是偷走你我奶酪的那群人，正是值得政府注意并加以控制的现象。”

李程表示，深圳对移民几乎不设门槛，更多年轻人在来的路上，现状人口1650万- 180 0万人，远超总规2020年1200万人的控制规模。相比之下，北京为了达到2030年控制在2300万人已经开始关上首都沉重的大门(北京建设用地2800平方公里)。尽管建设用地不到北京的1/3，但深圳对移民维持着它一贯的包容，比起良好的空气质量，这更加是这座年轻城市的希望所在。

B

国际都市产业用地比例多在5%上下 深圳是否太高？

深圳地产评论人朱文策表示，深圳土地之所以如此窘迫，缘由主要在于土地制度设计和使用管理上。大概有几个方面的原因，导致了深圳在房地产的供应量急剧衰减。这些原因里，有的是深圳的特殊情况，也有的是国内大城市的共性问题。

深圳现行小产权房面积庞大，根据公开信息，深圳全市集体建设土地约达390平方公里，占全市建设用地的42%。到2014年底，这个数据上升为：违法建筑37.3万栋，面积4.28亿平方米，占全市总建筑面积的43%。在深圳1000多万套的住房，农民房占比超过60%，商品房占比不到13%。650多万套的小产权房像限售股一样，不能全流通。深圳只能通过占比1成多的商品房来解决深圳人的买房问题。

现阶段，城市更新是个有大突破的方法，但时间慢、成本高，会助涨房价。周其仁教授早年曾带队考察过深圳的“土改”，当时给出一个意见：默认现状，通过征收“累进确权税”使之合法化，实现改革成本最小化。这是一个最直接有效解决深圳居住问题的手段，哪怕只是其中10%合法化，便是数十万套的新增供应。

第二，深圳的产业用地比例，是它要对标的国际大都市的5-6倍。城市走到了工业化后期，产业用地的比例多少合适，没有定论。去年华为的搬迁，让深圳再度高度忧虑产业空心化的问题，因此，较主流的意见是要给企业保留更多的产业用地，以防深圳出现香港的空心化。但观察上述那些国际大都市以及深圳的经济特征，结论不难得出：要维持这么高的工业用地比例，是不现实的，也是不必要的。

比如纽约2006年的工业用地占比3.7%，住宅用地占比40%。东京1997年的工业用地占比6.8%，住宅用地占比55%。香港现时的工业用地比例在4%-6%。举凡国际大都市，工业用地比例多在5%上下，住宅用地比例则高达50%-80%。

虽然大家所处的发展阶段不同———它们的城市早已完成了城市化，而我们的城市刚刚开始迈入下半场的转型期。看国际情况，城市到了工业化后期，通行的趋势都是：工业用地比例快速下降，居住用地比例快速上升。北上广深工业用地比例下滑，现在只是开始。人为地延缓或者扭转这种趋势，会造成很大的恶果。恶果之一，就是房价的高涨。另一个恶果，工业用地比例高，不利于倒逼城市产业的转型升级和效率提升。